【观点】石效卷：落实“水十条”全力推动水环境管理战略转型
我国水污染形势严峻，尽管重点流域水环境质量持续改善，但城镇水体环境质量不容乐观，水污染防治法律法规不完善，水环境管理亟待转型。《水污染防治行动计划》的出台，有力推动我国水环境管理进入新形势，以水环境质量整体改善为核心，通过明确水环境管理责任分工，利用市场调节机制，为水环境管理转型提供保障。
我国水环境面临着水量衰减、水质恶化的双重压力，党中央国务院高度重视，经党中央领导小组一致审议，习近平总书记亲自签发，颁布了《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”），将作为未来几十年水污染防治的行动纲领。
早在20世纪70年代，北京市集中式饮用水水源地官厅水库发生水污染事件，促使国家下决心实施污染治理工程，标志着我国环境保护工作的正式起航。“九五”后，国家又连续实施了四期重点流域水污染五年规划；“十一五”以来，先后把COD和氨氮排放总量削减作为经济社会发展的约束性指标加以控制，在治污减排、质量改善、制度建设等方面下大功夫，并且取得重要的阶段性进展，但总体形势依然严峻。
重点流域水环境质量改善，但劣Ⅴ类水体尚存
一是大江大河等重点流域水污染防治取得一定成效，淮河、松花江流域污染由中度转为轻度。2014年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等7大水系577个断面Ⅰ～Ⅲ类水质断面达到66.7%，但仍然有10.8%的断面水质劣于V类，丧失环境功能。二是江河源头等水质较好水体生态环境保护工作历史欠账较多，部分河流水量减少、污染物浓度升高等现象仍非常普遍。三是流经城镇的河段和城乡结合部河流沟渠（即城市水体）普遍污染较重，甚至水体黑臭，群众不满意。四是持久性有机物等新型污染物逐渐显现。
污染物排放量削减力度大，但仍远超环境容量
2005—2013年，我国污水处理率由52%提高至88.6%，按工业和生活相同口径同比计算，COD排放量降低了27.9%，但经济发展方式仍相对粗放，产业技术水平有待提高，工业、城镇生活、农业源污染物产生量和排放量仍然过大，产业结构和布局不合理，城乡环境基础设施欠账仍然较多，尤其是存在污水处理厂配套管网建设不足等瓶颈，加之水资源分布不均、生态流量匮乏、自净能力下降，造成不少地区环境容量超载。
法律法规标准不断完善，但仍有待进一步突破
制定并实施了一系列水污染防治法律、标准、制度、政策，使之有法可依，但地方政府环境保护责任不到位，企业主体责任未有效落实，社会参与不足，法治偏软、投入偏少、手段偏弱问题十分突出，特别是运用市场化的经济手段存在欠缺。此外，还存在一些制度设计缺陷，衔接不够，长效机制尚未建立。
总体来看，我国水污染防治工作既有经济转型升级、水资源供需总量基本平衡、新增资源能源需求和污染物排放压力有望减少等有利条件，也有人口持续增加、城镇化加速发展、产业结构布局不合理、全球气候变化不确定、生态空间减少和新型环境问题显现等不利因素，将导致在未来较长一段时期内水污染防治工作仍将面临巨大压力。“十三五”是水污染防治的关键期，也是水环境及水生态改善的相持期，需要切实加大力度，采取综合手段，打好水环境、水生态保护的攻坚战。《国家环境保护“十三五”规划》作为落实“水十条”的实施方案，一是要建立流域—水生态控制区—水环境控制单元构成的水生态环境功能三级分区管理体系。二是明确国家治理的重点范围。三是与其他部门落实“水十条”的任务及“十三五”相关规划做好衔接，以流域为单位，从目标、任务、措施等方面进行汇总统筹。
新时期水污染防治将以保障人民群众健康为出发点，以改善水环境质量为核心，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的原则，贯彻“安全、清洁、健康”方针，强化源头控制，水陆统筹、河海兼顾，对江河湖海实施分流域、分区域、分阶段科学治理，系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理，坚持全民参与，形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制，推动经济、社会持续健康发展。
以水环境质量改善为核心
一是高度重视水环境质量改善。我国自“九五”开始就在不断集中力量对以淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池为代表的重点流域进行综合整治，不断加大治理力度，并取得了积极进展。但一些地方水环境问题依然十分突出，主要表现为水环境质量较差、水生态受损较重、水资源保障能力脆弱、环境隐患较多，引起党和政府的高度重视，老百姓的强烈呼唤。究其原因，主要是污染物排放总量巨大，而治理水平偏低；此外，还涉及法律法规标准和管理体制机制不完善、产业布局不合理、科技支撑和投入不足、节水和环境保护意识不强。
“九五”以来，我国水环境管理取得了阶段性成果。2014年，全国十大流域水质基本保持稳定，干流及主要支流主要污染物平均浓度同比下降，基本保障了大江大河水质稳定。但与百姓生活息息相关的城市水体、乡村小河小溪等水污染依然严重，流域水生态日益恶化，严重影响水环境的整体安全。2015年4月，国务院正式印发了《水污染防治行动计划》。“水十条”围绕环境质量改善这一核心，其目标不只是完成多少任务，而是突出质量改善的水平。“水十条”明确提出“到2020年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良（达到或优于Ⅲ类）比例总体达到70%以上，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内”，同时对饮用水水源地水质、地下水水质提出了具体的控制指标，通过环境质量目标倒逼环境管理战略转型，推进环境治理能力和治理体系的现代化。未达到水质目标要求的地区要制定实施限期达标工作方案，分区、分类、分级、分期，精细管理，精准发力，打赢水污染防治攻坚战。正在制定的“水十条”考核内容，也是将任务落实到具体水环境质量的改善。
二是统筹考虑“分子分母”。流域水环境质量受污染物排放、水资源变化、水工程调控等多因素影响，根据“水环境质量=区域污染物排放总量（分子）/区域水环境容量（分母）”，环境质量的改善不仅要通过减少排放、经济转型、增加降解等方式降低分子，也需要通过少取水、少用水、多产水等方式释放环境容量，增加分母，从而切实达到改善水环境质量的目的。如果实施减排措施后，污染物总量减排削减污染物排放量6%，但总水量减少了30%，则水环境质量还是下降的。因此，节水即治污，节水就是保护生态、保护水源；净水即减排，进一步提标改造，强化源头减量、过程清洁、末端治理，在生产全过程统筹考核用水总量、水环境质量，确保水环境质量不降低，水生态系统服务功能不削弱，严防水生态环境风险。
三是充分运用排放许可手段。不仅要关注排放达标，还必须关注质量达标；重视氨氮和COD，还必须关注其他污染指标在内的所有污染指标；关注大江大河，也必须关注老百姓身边的小沟小汊。
借鉴学习美国水环境管理制度中的以排污许可制度为核心，是执行国家和地方排放标准的重要抓手。当前，美国依据经济与技术可行性制定排放标准；质量标准主要依据人体健康影响和生态保护进行制定，用于判断河湖、地下水等水体是否达到使用功能和环境功能要求。而实施排污许可证制度，建立排放标准和质量标准之间的联系，用于判断排污者的排污行为是否违法，通过许可事项的具体要求，规定排污者排放污染物不造成水质下降或使生态受损。美国发放排污许可证时，首先保障受纳水体水质达标，若排放标准能严格保证受纳水体水质达标，则按要求发放排污许可；若执行排放标准不能保证水质达标，则需采用TMDLs等工具制定基于水质达标的更严格排放限值，然后依程序发放排污许可。
目前，我国亟需建立基于污染排放标准与受纳水体水质标准间顺畅、科学衔接的排污许可证制度，使污染减排与水质改善效果之间高度关联，推动“以环境质量改善”为目标导向的水环境管理战略转型。
强化水环境管理责任分工
一是任务责任分工明确。“水十条”35项具体举措，每条、每款、每项都落实到了相应的牵头负责部门及参与部门，共涉及12个牵头部门和34个参与部门，这是“水十条”的一大创新和亮点。在“水十条”的执行过程中，各部门根据自己的职能职责，制定各自的落实方案和计划，如果无法达到相关要求，牵头部门负主要责任，参与部门也负相应责任。明确水污染防治不单单只是环保部门的事，须各职能部门合力完成，实现部门联动的同时，确保权责明晰，有利于各部门按照职责分工，切实做好相关工作。
二是建立新的奖惩机制。“水十条”提出各级地方人民政府是实施责任主体。国务院与各省（区、市）人民政府签订水污染防治目标责任书，分解落实目标任务，切实落实“一岗双责”，每年考核结果向社会公布，并作为对领导班子和领导干部综合考评的重要依据。对于未通过年度考核的，要通过约谈、限批、依法追究等方式进行惩罚；对于不顾生态环境盲目决策，导致水环境质量恶化、造成严重后果的领导干部，要进行组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要终身追究责任。
三是明确政府、企业和公众责任。“水十条”坚持落实各方责任，严格考核问责，坚持全民参与，推动节水洁水人人有责，形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制。地方政府对当地水环境质量负总责，要制定水污染防治专项工作方案，各有关部门按照职责分工，切实做好水污染防治相关工作，并分流域、分区域、分海域逐年考核计划实施情况，督促各方履责到位；排污单位要自觉治污、严格守法；公众对环境质量享有知情权、参与权、监督权和表达权，要积极搭建公众参与平台、健全举报制度，以信息公开推动社会监督，激发全社会参与、监督环保的活力。
充分利用市场化手段
“水十条”强调经济手段在治水中的作用，明确提出“坚持政府市场协同，注重改革创新”。其经济手段包括发展环保产业、环保市场，健全价格、税收、税费政策，推动模式机制创新。同时也能对转变经济发展方式、调整经济结构，以及推动经济新的增长点发挥作用。精细化使得控制指标多元化，生产领域多样化，分配、流通、消费等都明确到具体的区域、网格和断面，推动了环保市场的多元化。
一是环保市场的多元化。“水十条”的出台使水环境管理更加精细化和系统化。“水十条”的考核落实工作目前正在逐步展开，流域水质管理落实到每一个区域、每一个断面上；在执行过程中将全面加强排污许可交易，使得水环境管理工作精细化，对企业要求更严，守法更刚性，也将会使得水污染防治工作更加有成效。按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的原则，统筹地表水与地下水、淡水与海水、好水与差水、节水与治水的关系，打破行业和生态系统要素界限，打破区域、流域和陆海界限，建立与生态系统完整性相适应的生态环境保护管理体制。水环境管理的精细化和系统治理思路，为环保市场打开了新的局面，提出了新要求。
2015年1月，国务院印发了《关于推进环境污染第三方治理的意见》，以污水、垃圾处理和工业园区为重点，推行环境污染第三方治理。此外，环保产业的市场不仅包括环境污染治理，还鼓励发展系统设计、设备成套、调试运行、维护管理的环保服务总承包模式、政府和社会资本合作模式。另外，2015年4月环境保护部和财政部联合印发了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，提出了鼓励打包实施PPP模式的方法和策略，为环保市场拓宽了思路，形成了环保市场的多元化。
二是环保市场的公平化。新《环境保护法》于2015年1月1日开始实施，将原有的要求“环境保护同经济建设和社会发展相协调”，转变为“经济社会发展与环境保护相协调”。新环保法明确了环境与健康保护制度，开启了我国环境质量战略转型的新征程。为将新环保法赋予环保部门的新的监管权力落到实处，2014年12月19日，环境保护部发布了4个配套管理办法，分别涉及按日连续处罚，查封、扣押，限制生产、停产整治和企业事业单位环境信息公开。
“水十条”提出要强化公众参与和社会监督。“水十条”提出要通过多种形式公开环境信息，通过多种渠道满足公众对环境信息的需求，公众共同监督环境，才能创造公平的基础和平台。另外，“水十条”提出执法信息公开力度加大、执法结果公众监督，且不断加大公开的程度和范围，满足公众需求，成为环保管理和环保产业发展的原动力。法律约束和公众监督为环保产业市场创造了公平的空间和平台，为环保产业的迅猛发展奠定了基础。
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